Ecos de la Paz 01 / Abril 2001

Ecos aus dem Projektumfeld

Armut und Armutsbekämpfung in Bolivien
Die Bolivianische Strategie zur Reduktion der Armut:
Zusammenfassung und Kommentar
Die Vorgeschichte Die Analyse:
Armut in Bolivien
Der Vorschlag:
Die bolivianische Strategie zur Reduktion der Armut
Kommentar Ecos aus dem Projekt Ecos de La Paz
01 / Abril 2001

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Die Vorgeschichte

Bolivien ist eines der ärmsten Länder in Lateinamerika. Die Auslandschulden betrugen im Juli des vergangenen Jahres rund 4'400 Millionen US-Dollar (nomineller Wert). Dank der internationalen Vereinbarungen HIPC I und II, in denen sich die reichen Staaten des Nordens verpflichten, den ärmsten Ländern des Südens einen Teil der Schulden zu erlassen, reduziert sich Boliviens Auslandschuld um 1'437 Millionen Dollar innerhalb der nächsten 40 Jahre.
Gemäss HIPC II werden die Schulden nur solchen Ländern erlassen, die sich verpflichten, einen gleich hohen Betrag in die Bekämpfung der Armut zu investieren und unter der demokratischen Mitarbeit der Zivilgesellschaft ein Poverty Reduction Strategy Paper auszuarbeiten.
Um diesen Anforderungen genüge zu tun, hat die bolivianische Regierung den Diálogo 2000 durchgeführt und zahlreiche Treffen im ganzen Land organisiert, in denen Personen und Organisationen der Zivilgesellschaft bei der Analyse der Ursachen der Armut und bei der Suche nach Lösungen mitarbeiten konnten. Die katholische Kirche hat anlässlich ihres 2000-jährigen Jubiläums mit dem Foro Jubileo 2000, an deren Veranstaltungen mehr als 4000 Personen teilnahmen, die über 1000 Organisationen der Zivilgesellschaft repräsentierten, zum Dialog beigetragen.
Nach Aussagen der Regierung sind die Ergebnisse dieser zahlreichen Dialoge bei der Ausarbeitung der Armutsstrategie berücksichtigt worden. Die Armutsstrategie beginnt mit einer ausführlichen Analyse der Armut im Bolivien.


Die Analyse: Armut in Bolivien

Die Armutsstrategie definiert Armut als
  • fehlende Möglichkeiten, Einkommen zu erzielen,
  • geringer Ausbildungsstand,
  • hohe Sterblichkeits- und Krankheitsraten,
  • Mangel an grundlegenden Dienstleistungen,
  • erhöhte Risiken und Unsicherheit,
  • limitierte Teilnahme an politischen Entscheidungen und
  • das Vorhandensein von sozialen Gruppen, die von Ausschluss und Diskriminierung betroffen sind.


Zur Messung der Armut wird in der Analyse das Konzept der Armutslinie verwendet: Individuen und Haushalte gelten als arm, wenn deren Familieneinkommen bzw. Konsumausgaben geringer sind als die Kosten eines Warenkorbes mit grundlegenden Gütern und Dienstleistungen. Im Jahre 1999 lag das Einkommen bzw. der Konsum von 63% der Bevölkerung (5.1 Millionen Menschen) unter der Armutslinie, wovon mehr als die Hälfte an extremer Armut litt und nicht einmal den minimalen Warenkorb an Lebensmitteln erwerben konnten. Der Wert des Lebensmittel-Korbes lag 1999 bei 23 Dollar pro Person und Monat, in den Städten war der Wert unterschiedlich und betrug im Durchschnitt 29 Dollar pro Person und Monat.
Bolivien weisst einen hohen Grad an chronischer Unterernährung - gemessen in Körpergrösse pro Alter - auf. 1998 waren 26% der Kinder unter fünf Jahren zu klein für ihr Alter, während 9% gar an starker Unterernährung litten.

Die städtische Armut
Die städtische Armut hängt stark mit der Einbindung in den Arbeitsmarkt, dem verfügbaren "Humankapital", der Qualität der Arbeitsstelle und dem Zugang zu Einnahmequellen zusammen. Die Arbeitslosigkeit betrug nach offiziellen Angaben im Jahr 2000 rund 9%. Gemäss einer neueren Studie sind im ganzen Land rund 65% der arbeitenden Bevölkerung im informellen Sektor tätig, das heisst sie arbeiten in prekären Verhältnissen ohne Arbeitsverträge, ohne Rechtsschutz, ohne Sozialversicherung, oft selbständig und zu sehr tiefen Löhnen.

Die ländliche Armut
Schätzungsweise 38% der Bevölkerung Boliviens leben auf dem Land. Trotz der Agrarreform von 1952 und verschiedenen gesetzlichen Reformen ist die Verteilung des fruchtbaren Landes sehr ungleich. Von den rund 660'000 Agrarbetrieben sind 87% Kleinbauern, welche nur 14% der kultivierbaren Fläche zur Verfügung haben und von deren Erträge rund 2.7 Millionen Menschen direkt abhängen. Das bedeutet, dass die grosse Mehrheit der Bauern nicht mehr allein von den Erträgen aus der Landwirtschaft leben kann, sondern zusätzliche Einnahmen suchen muss, meist durch den Verkauf ihrer Arbeitskraft.
Die Geldeinnahmen der ländlichen Haushalte erreichten 1999 im Durchschnitt knapp 280 Dollar pro Person und Jahr, während die Armutslinie bei 590 Dollar lag. Ein bedeutender Teil des ländlichen Familieneinkommens stammt aus dem Verkauf von Agrarprodukten. Weitere wichtige Einnahmequellen sind der Selbstversorgung, die entlohnte Arbeit sowie Geldtransfers vom Staat, von Nicht-Regierungsorganisationen und von anderen, vorwiegend städtischen Haushalten.
Die Einnahmen aus der Landwirtschaft sind abhängig von den Produktionsbedingungen und dem Wert der Agrarprodukte auf dem Markt. Die bolivianische Landwirtschaft krankt an tiefen Erträgen und geringer Produktivität. Die tiefen Erträge liegen in der ungenügenden produktiven Infrastruktur (Strassen, Bewässerung, Elektrizität), der schlechte Qualität der Samen und Düngemittel sowie dem Mangel an Investitionen begründet. Die geringe Produktivität hängt mit der schlechten Qualifikation der Arbeitskräfte und dem Fehlen geeigneter technischer Hilfsmittel zusammen.
Die ungenügende Abdeckung und die schlechte Qualität des Strassennetzes sind ein bedeutendes Hindernis für die Kommerzialisierung der Agrarprodukte. Die hohen Transportkosten führen dazu, dass die Kleinbauern von einem feinmaschigen Geflecht an Zwischenhändlern abhängig sind.

Die Armut gemäss dem Diálogo Nacional
Ein wichtiges Resultat der Gesprächsrunden im Rahmen des Diálogo Nacional ist, dass die Armut aufgrund der fehlenden Möglichkeiten einer regulären Anstellung oder einer stabilen selbständigen Tätigkeit in den letzten Jahren stark zugenommen hat. Dies zeigt die Unfähigkeit des Arbeitsmarktes, das wachsende Angebot an Arbeitskräften zu absorbieren, wobei vor allem Frauen betroffen sind.
Jedes Jahr treten rund 90'000 Personen ins Arbeitsleben ein. Die privaten Unternehmen können knapp 20% dieser neuen Arbeitswilligen aufnehmen, während der Staat im Rahmen seiner Strukturanpassungspolitik einen massiven Abbau an öffentlichen Arbeitsplätzen durchführt. Den meisten Arbeitswilligen bleibt daher als einiger Ausweg eine Tätigkeit im informellen Sektor übrig, d.h. sie verdingen sich als Tagelöhner, Strassenverkäuferinnen oder Schuhputzer und vermehren das Heer an Menschen, die auf der Strasse um ihr Überleben kämpfen müssen.
Weiter wurde im Nationalen Dialog festgestellt, dass auf den Märkten für Agrarprodukte ein unfairer Wettbewerb besteht, hervorgerufen durch massiven Schmuggel, Lebensmittelspenden und den Import von Gütern im Rahmen von sogenannten Hilfsprogrammen. Die Bauern haben oft keine Informationen darüber, wie die Preise und die Nachfrage auf den Märkten ist, und sind den Angeboten der Zwischenhändler ausgeliefert.
Der Diálogo Nacional betont die Notwendigkeit, das Humankapital zu stärken, insbesondere durch eine bessere Versorgung mit Ausbildungs- und Gesundheitsdienstleistungen sowie Trink- und Abwassersystemen. Als schwerwiegende politische und institutionelle Probleme werden die Korruption, die Bürokratie und der Zentralismus angeprangert. Es wird daher vorgeschlagen, dass staatliche Aufgaben vermehrt an die Gemeinden delegiert werden, und ein System der Sozialen Kontrolle eingeführt wird, damit die Zivilgesellschaft die rechtmässige und effiziente Verwendung der öffentlichen Mittel besser kontrollieren kann.
Auf der Grundlage der Analyse und der Befunde des Diálogo Nacional, schlägt die bolivianische Regierung folgende Strategie zur Bekämpfung der Armut vor:

Der Vorschlag: Die bolivianische Strategie zur Reduktion der Armut

Die Armut soll durch ökonomisches Wachstum, welches die Bedingungen für die Förderung der menschlichen Entwicklung schafft, vermindert werden. Die Strategie besteht aus 4 Schwerpunkten (A-D) und einigen übergreifenden Themen, zu denen zahlreiche Aktivitäten vorgeschlagen werden.

A. Verbesserung der Arbeits- und Einkommensmöglichkeiten für die ärmere Bevölkerung
Dies soll reicht werden durch:
  • Förderung der Kleinbauern mittels der Verbesserung der produktiven Infrastruktur (Strassen, Bewässerung, Elektrizität).
  • Unterstützung von Kleinst - und Kleinunternehmen sowie Formalisierung des informellen Sektors.
  • Förderung der Produktion mittels Forschung und technischer Beratung.


B. Verbesserung der persönlichen Fähigkeiten
Aktivitäten:
  • Verbesserung von Qualität und Verbreitung der Ausbildungs- und Gesundheitsdienstleistungen.
  • Verwaltung, Überwachung und Entlohnung des Personals im Erziehungs- und Gesundheitswesen an die Gemeinden delegieren.


C. Sicherheit und Schutz der ärmeren Bevölkerung erhöhen
mittels:
  • erhöhten Schutzmassnahmen für die schwächsten Mitglieder der Gesellschaft: Kinder, alte Menschen, Gewaltopfer und Personen, die erhöhten ökonomischen Risiken ausgesetzt sind.
  • der Definition der aktiven Besitzrechte bezüglich Landtitel und städtischem Eigentum.
  • vermehrten Präventionsmassnahmen hinsichtlich Naturkatastrophen.
  • der Definition von Nutzungsrechten für die natürlichen Ressourcen.


D. Förderung der Integration und der sozialen Partizipation
Massnahmen:
  • Ausbildung der Verantwortlichen in den Gemeinderegierungen, damit sie die Bedürfnisse der Bevölkerung besser befriedigen und die Einführung eines Systems der sozialen Kontrolle fördern können.
  • Abbau von Ungleichheiten und Hindernissen, die auf ethnischer Diskriminierung beruhen, durch Information, Ausbildung der Indígena-Völker in der besseren Nutzung ihrer natürlichen Ressourcen, Ausbau der Dienstleistungen zum Schutz der Menschenrechte und vermehrte Einbindung der Indígena-Völker in das Erziehungswesen
  • Ausbildungsangebote für Organisationen der Zivilgesellschaft, damit sie die Umsetzung der Gesetze der Participación Popular und der Descentralización Administrativa besser fördern können (beide Gesetze streben eine stärkere Beteiligung der Zivilgesellschaft und die Förderung der Subsidiarität an).


E. Übergreifende Themen
  • Förderung der Gleichberechtigung mittels Unterstützungsmassnahmen zur Verbesserung der (Arbeits-)Möglichkeiten für Frauen, speziellen Ausbildungsprogrammen über die Ausübung der Bürgerrechte sowie Schutz und Förderung der Frauenrechte.
  • Die Nutzung von Wasser und Boden verbessern (gemäss einer Studie des Agrarministeriums verlieren in Bolivien jedes Jahr rund 40'000 Hektaren Land ihre landwirtschaftliche Nutzbarkeit aufgrund von Erosion und unangepasster Bewirtschaftung).
  • Durchsetzung einer Umweltpolitik, die eine rationale Nutzung der natürlichen Ressourcen garantiert und eine bessere Planung, Steuerung und Kontrolle der Umweltqualität sowie der Biodiversität erreicht.


F. Finanzierung und Umsetzung
Der Schuldenerlass setzt während den nächsten 15 Jahren rund 105 Millionen Dollar pro Jahr frei, welche vollumfänglich für die Reduktion der Armut verwendet werden müssen. Den Forderungen des Diálogo Nacional folgend, werden diese Gelder, dem Anteil an armer Bevölkerung entsprechend, an die Gemeinden verteilt, welche für deren Verwendung verantwortlich sind.
Zudem werden auf Gemeindeebene, aber auch auf Departements- und nationaler Ebene Systeme der Sozialen Kontrolle aufgebaut, die der Zivilgesellschaft erlauben sollen, die gerechtfertigte und effiziente Verwendung der Finanzmittel zu überwachen.



Kommentar

Die Bolivianische Strategie zur Reduktion der Armut enthält eine gute Analyse über die aktuelle Verbreitung der Armut im Lande. Allerdings fehlt eine differenzierte Untersuchung zu den Unterschieden zwischen Mann und Frau, Indígenas und Bauern, Stadt / Agglomeration und Land oder zwischen den verschiedenen geografischen Gebieten (Altiplano, Valle, Tropico).
So werden in der Analyse die ethnischen Gruppen als die Ärmsten und die am meisten Diskriminierten bezeichnet. Dabei wird übersehen, dass die Gleichsetzung von Lebensqualität mit einem bestimmten Dollarwert eine weitere Diskriminierung darstellt, da in keiner Weise auf die Lebensrealität dieser Menschen eingegangen wird. Die Lebensqualität vieler Indigena-Gemeinschaften (v.a. in den Tropen) hängt weniger vom Geldeinkommen als von Indikatoren wie Unversehrtheit der Natur (die durch Holzfirmen und Ölunternehmen stark gefährdet ist), kulturelle Identität oder Grad der Selbstversorgung ab.
Die Definition des Begriffs Armut ist sehr diffus und zählt einige ihrer Merkmale auf, ohne zwischen Ursachen und Folgen der Armut zu unterscheiden. Auch die Strategie selber gleicht mehr einer Aufzählung von wagen Absichten, als einem konsequenten Programm zur Reduzierung der Armut.
Die Regierung beschreibt zwar des Breiten WAS sie alles unternehmen will, hingegen finden sich kaum Aussagen über das konkrete WIE, d.h. mit welchen Akteuren, in welchen Zeitabständen und mit was für materiellen und immateriellen Mitteln die vorgeschlagenen Aktivitäten durchgeführt werden sollen. Es ist aber offensichtlich, dass die aus dem Schuldenerlass zur Verfügung stehenden 105 Millionen pro Jahr nicht ausreichen werden, um all diese Massnahmen zu finanzieren. Allein für den Unterhalt der bestehenden Strassen (ohne Ausbau) rechnet die Regierung mit jährlichen Kosten von 40 Millionen Dollar.
Die Regierung betont in ihrer Strategie mehrmals, dass es nur ein Mittel gegen die Armut gibt, nämlich das ökonomische Wachstum. Sie rechnet vor, dass ein ökonomisches Wachstum von 1% die Armut um 0.6% vermindern wird. Nicht jedes Wachstumsmodell bewirkt hingegen eine Verminderung der Armut. So stellt die Regierung in ihrer Analyse selber fest, dass sich in den letzten Jahren die Schere zwischen arm und reich vergrössert hat. Das seit 15 Jahren geltende ökonomische Modell, nennen wir es ungezügelten Liberalismus, hat die Konzentration des Reichtums verschärft und keine Verteilung der Früchte des ökonomischen Wachstums bewirkt.
Die eigentlichen Adressaten dieser Strategie scheinen die reichen Länder des Nordens zu sein, welche im Gegenzug grosszügig Schulden erlassen. Der globalen politischen Grosswetterlage folgend wird das vorherrschende ökonomische Modell in keiner Weise angezweifelt und sind Massnahmen zur Umverteilung von Einkommen und Reichtum tabu.
Die Regierung folgt blind dem Modell des ungezügelten Liberalismus und vertraut noch vermehrt auf die Kräfte des freien Marktes. Der Ausbau des Strassennetzes soll zum Beispiel dank den Investitionen von privaten Unternehmen möglich sein. Hingegen wird nirgends erklärt, welche ökonomischen Anreize private Unternehmen haben könnten, um Strassen zu abgelegenen Dörfern zu bauen. Es sind aber gerade solche Nebenstrassen, die den Zugang der Kleinbauern zu Märkten und öffentlichen Dienstleistungen erleichtern und somit die Armut verringern helfen.
Die Regierung delegiert wichtige staatliche Aufgaben wie Erziehung, Gesundheit und Infrastruktur an die 314 Gemeinden im Land und nimmt damit eine wichtige Forderung des Nationalen Dialogs auf. Allerdings macht sie nur vage Aussagen darüber, wie die Gemeinden bei der Erfüllung dieser Aufgaben unterstützt werden sollen. Die Erfahrungen der letzten paar Jahre haben gezeigt, dass viele Gemeinderegierungen bereits mit den jetzigen Aufgaben völlig überfordert sind.
Die Delegierung von staatlichen Aufgaben bedeutet sicher nicht, dass sich die Regierung aus der Verantwortung stehlen kann. In vielen Bereichen sind nationale Politiken nötig, welche die Koordination und die Qualität von staatlichen Massnahmen garantieren. So macht es z. B. wenig Sinn, wenn eine Gemeinde den Ausbau der Milchwirtschaft in ihrem Gebiet fördert, die Regierung hingegen beschliesst, die Grenzen für den massiven Import von Milchprodukten zu öffnen. Die Strategie enthält keine Vorschläge über die Koordination zwischen Gemeinde und nationaler Politik.
Die Aufteilung der gesamten verfügbaren Ressourcen in kleine Beiträge an die Gemeinden hat den Nachteil, dass für grössere Investitionen, wie zum Beispiel ein nationales Programm zur Verbesserung der Ausbildung der Lehrerinnen und Lehrer, das Geld fehlen wird.
Die grösste Schwäche der vorliegenden Strategie zur Reduktion der Armut ist jedoch, dass bereits mehrere soziale Gruppen der Gesellschaft, inklusive Vertreter der katholischen Kirche, öffentlich ihre Enttäuschung darüber kundgetan haben, dass die Ergebnisse des Nationalen Dialogs kaum berücksichtigt wurden. Die Strategie verliert dadurch an Glaubwürdigkeit und Legitimität.
Zahlreichen aktiven Mitgliedern der bolivianischen Gesellschaft wird wieder einmal unmissverständlich klargemacht, dass ihre Meinung, aller Rhetorik zum Trotz, nicht gefragt ist. Diese schmerzliche Erfahrung verschärft die bereits sehr hohe Frustration und Ablehnung gegenüber dem vorherrschenden politischen und ökonomischen System.
Die Folge davon ist politische Abstinenz oder, was wahrscheinlicher ist, eine Zunahme der gewaltsamen sozialen Konflikte. So sind für diesen Monat bereits zahlreiche Protestmärsche, Streiks und Strassenblockaden angekündigt, während die Regierung im Gegenzug mit massiven Polizei- und Militäreinsätzen und gar der Ausrufung des Ausnahmezustandes droht.
Unter diesen Umständen scheint die Bolivianische Strategie zur Reduktion der Armut nicht viel mehr Wert zu sein, als das Papier, auf dem sie gedruckt ist.

(Quellen: Gobierno de Bolivia: Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP), diverse Zeitungsartikel, Notizen aus einem von der katholischen Kirche organisierten Seminar über die EBRP. Unter http://www.vppfm.gov.bo/new/PaginasVPPFM/DialogoNacional.htm ist eine Zusammenfassung des Diálogo Nacional und der EBRP publiziert.)

daniel ott, la paz, april 2001



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